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开前门堵后门 存量平台债务演变有“三路径”
2018-01-31 00:00:00      中国经济导报


余璐 翟帅 李诗

    随着宏观调控思路转向“防风险”,2017年国内市场步入了监管强化的新阶段。回顾2017年年初以来的政策,可以看出“防风险”的一端是对地方政府债务风险的控制,另一端则是对金融体系无序膨胀的抑制。
    2017年以来针对地方政府融资管理政策频出,并且相较于前几年更加强调地方政府举债行为的规范及合理性,特别是针对过去两年快速发展的PPP项目融资、政府购买服务融资中存在的违法违规行为出台了具体的限制措施,并注重“堵疏结合”,除了继续扩大新发债额度,还在地方政府债券品种创新方面有所突破。
    
“堵后门”限制各类地方政府违法违规融资行为

    2017年以来,规范地方政府融资管理的政策密集出台,从上半年财政部发布的50号文(即《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》)、87号文(即《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》),再到11月底出台的92号文(即《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》)以及国资委发布的192号文(即《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》),中央政府旨在对地方政府各类违法违规融资行为进行全面规范管理:一方面再次强调要将平台新增债务跟地方政府信用严格隔离,打击地方政府违规担保行为;另一方面针对近两年快速发展的政府购买服务融资、PPP模式中出现的违法违规行为重点治理。具体来看:
    一是隔离融资平台与地方政府信用,禁止地方政府违规担保行为。地方政府违规通过平台公司融资或对平台债务担保行为一直是政策治理的重点,但是在实际的操作中,依然存在一些地方政府通过违规担保融资的现象。
    针对上述屡禁不止的现象,2017年财政部再次发布50号文对地方政府实际存在的违法违规融资及担保行为进行规范。相较于此前的政策,在限制违规担保行为时,50号文也鼓励地方政府通过出资设立担保公司“依法依规提供融资担保服务”,体现了“疏堵结合”的政策思路。
    二是规范政府购买服务融资,杜绝地方政府变相举债。43号文之后,在各项政策约束下,地方政府通过融资平台、BT等方式举债用于项目投资的渠道越收越紧,在这种情况下,采用政府购买服务融资逐步成为地方政府的一种新型融资方式。
    针对地方政府利用政府购买服务的违规融资行为,财政部专门下发了87号文。其中非常明确且详细地规定了违法违规购买服务的范围,并且规定了建设工程与服务打包、金融机构提供的融资行为也不可纳入政府购买服务范围。可以说,87号文以“负面清单”的方式,非常详细地限定了政府购买服务的范围,从而限制了地方以政府购买服务名义为工程基建融资的行为。与此同时,87号文也明确了先有预算,后有购买服务的原则,并再次强调了信息公开透明的重要性。
    三是提高入库标准,清退劣质项目,打击PPP变相举债。PPP本来是过去几年各监管部门大力推广的公共领域投融资模式,但在快速发展过程中一些地方滥用PPP、甚至借PPP变相融资等不规范操作的问题也日益凸显,加大了地方政府隐性债务风险,因此2017年针对PPP的政策由推广转向规范。
    
“开前门”继续扩大新发债额度、创新债券品种

    自2015年地方政府被允许发债以来,地方政府新发债额度逐年增长。2015年新发债额度为6000亿元,2016增长近1倍达到1.18万亿元,2017年又进一步增长4500亿元至1.63万亿元。
    除了在额度上增加,财政部2017年创新了地方政府债券品种,推出了地方政府项目收益专项债,该品种适用的领域大多与平台企业的传统业务相关,随着相关领域专项债券的推出,地方政府对平台公司的融资依赖可能会有所下降,同时平台公司将不能通过运作相关领域的资产进行融资,这可能会导致平台公司的再融资渠道进一步收窄。
    然而,上述专项债发行额度会受到地方政府每年专项债券限额的“天花板”限制,难以满足实际资金规模需求,且发行到款周期较长,在时间和流程上并不灵活,因此,地方政府项目收益专项债目前并不能够完全替代平台公司的相关融资功能。也正因为如此,国家发展改革委也相继推出农村产业融合发展专项债、社会领域产业专项债等创新品种,以满足相关领域的融资需求。
    
监管冲击下存量平台债务或沿三个路径演变

    43号文以来,中央剥离融资平台政府融资功能的初衷一直没有改变。2015年以后新增平台企业债务按照新《预算法》规定不属于地方政府债务,但不可否认的是,这其中有相当一分部分债务的产生与地方城镇化建设相关,完全从地方政府信用中剥离、由平台公司自主偿还可能会面临一定的困难。如果这部分债务无法妥善处置,不仅将使得平台企业转型面临挑战,还可能会威胁到相关区域经济与社会的稳定,甚至引发系统性风险。笔者认为这些债务可能存在以下三种演变路径:
    路径一:积极推动平台公司转型,由转型后的平台企业自主偿还,同时在过渡期内增强平台自我融资与造血功能,保证平台债务的滚动。保证过渡期平台企业债务能够通过“借新还旧”的方式保证资金链条滚动,直至平台公司完全转型成为市场化经营主体后,再由其自主经营、自负盈亏,平台企业与政府的信用也才能完全剥离。这可能是当前大部分平台债务的处置路径。
    路径二:成立地方融资担保公司,由地方政府所属融资担保公司依法提供增信服务。50号文里提到“允许地方政府结合财力可能设立或参股担保公司”,而财政部也表示“支持市场化融资和担保”,可见此种方式也是政策允许的。
    路径三:个别平台企业的债务或面临一定的兑付困难。对于面临政府输血和自身造血功能严重不足、去政府化而丧失政府支持和市场化能力不足双重叠加的平台企业,其债务偿付值得关注。而88号文(即《地方政府性债务风险应急处置预案》)也将地方政府无法履行或有债务相应责任定义为重大、一般债务风险事件,并提出相应的应急处置措施。由此来看,无论是中央还是地方对解决与地方政府相关的存量债务的积极性都较高,短期内这些债务整体违约概率较低。
    上述三种存量平台债务演化路径中,路径三发生的可能性比较低。不过地方政府融资管理进一步规范将推动地方政府与平台企业信用加速脱离,加快平台公司的转型。需要指出的是,地方政府一系列违法违规融资行为,包括此前通过平台企业融资以及最近两年利用PPP、政府产业基金、政府购买服务融资等行为,其核心原因在于地方政府财权与事权的不匹配,真正杜绝地方政府违法违规融资行为,除了要严厉打击各类违法违规融资行为,更需要深化财税体制改革、建立地方政府合法融资渠道的长效机制。
    (作者单位:中诚信研究院评级与债券部)

【期号:3215】【版面:07】【作者:余璐 翟帅 李诗】打印本页
 
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